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Whistleblower gesetzlich schützen - Umsetzung der EU-Richtlinie zum Hinweisgeberschutz


Der Bundesparteitag möge beschließen, im Wahlprogramm zur Bundestagswahl
Kapitel 17.2.4.8 "Whistleblower in der öffentlichen Verwaltung und im privaten
Sektor gesetzlich stärker schützen" durch das folgende Kapitel mit dem Titel
"Whistleblower gesetzlich schützen - Umsetzung der EU-Richtlinie zum
Hinweisgeberschutz" zu ersetzen:

Hinweisgeber sind bei der Aufdeckung von Korruptionsfällen und anderen
Straftaten in Verwaltung, Wirtschaft und zivilgesellschaftlichen
Organisationen unverzichtbar. Ohne sie würden viele Fälle von Korruption und
Machtmissbrauch unerkannt bleiben. Leider erleiden Hinweisgeber häufig
erhebliche Nachteile, die auch existenzbedrohend sein können. Wir begrüßen
ausdrücklich die EU-Richtlinie zum Hinweisgeberschutz. Ein nationales Gesetz
muss nun auf Basis dieser Richtlinie Rechtssicherheit für Hinweisgeber
herstellen und zugleich ausreichenden Schutz vor falschen Beschuldigungen
sicherstellen. Unternehmen, Verfolgungsbehörden und Justiz müssen klare und
verständliche Regelungen anwenden können.

Wir fordern daher:

1. Anwendungsbereich auf Verstöße gegen nationales Recht ausweiten

Da sich der Anwendungsbereich der EU-Richtlinie lediglich auf ausgewählte
Rechtsbereiche des EU-Rechts bezieht, sind Meldungen von Verstößen gegen
nationales Recht nicht geschützt. Eine Ausweitung auf nationales Recht ist
dringend erforderlich, um alle Hinweisgeber gleichermaßen schützen zu können
und ihnen Rechtssicherheit zu geben. Denn eine juristisch eindeutige Zuordnung
dürfte potentielle Hinweisgeber in vielen Fällen überfordern. Es besteht kein
ersichtlicher Grund, warum Whistleblower im europarechtlichen Kontext
geschützt seien sollten, beim Verstoß gegen nationale Normen hingegen ein
wesentlich geringerer und ineffektiverer Standard gelten sollte.

2. Hinweisgeberschutz in einem Gesetz vereinheitlichen

In unseren nationalen Gesetzen existieren bereits einzelne Regelungen zur
Meldung von Rechtsverstößen. Der deutsche Gesetzgeber muss ein einheitliches
Gesetz zum Schutz von Hinweisgebern einführen, um die Regelungen übersichtlich
zu gestalten und Rechtssicherheit zu schaffen. Bestehende Regelungen sollten in
das neue Gesetz integriert werden.

3. Externe Behörden stärken

Der Hinweisgeber hat laut EU-Richtlinie das Recht, die Wahl des geeigneten
Adressaten für die Meldung eines Verstoßes selbst zu treffen und sich auch ohne
vorherige interne Meldung an seinen Arbeitgeber direkt an zuständige externe
Behörden zu wenden – dies muss auch bei Hinweisen auf Verstöße gegen
nationales Recht gelten. Die Ausgestaltung der zuständigen Behörden mit
weitgehenden Kompetenzen, Finanzen und Personal ist deshalb von zentraler
Bedeutung. Hinweisgeberfreundlich ausgestaltete externe Meldekanäle sind auch
Motivation für Arbeitgeber, ihre eigenen internen Meldekanäle attraktiv für
Hinweisgeber zu konzipieren.

4. Beamtenrecht erweitern

Da die EU-Richtlinie ausdrücklich auch für Beamte gilt, sollten die hier
geltenden Regelungen, wie das Beamtenstatusgesetz und den beamtenrechtlichen
Regelungen des Bundes und der Länder dahingehend erweitert werden, dass sich
der Beamte (1) bei rechtswidrigen Handlungen oder Unterlassungen oder (2) bei
beruflichen oder sonstigen Fehlverhalten, dessen Meldung geeignet ist, das
allgemeine öffentliche Interesse zu schützen, an die genannten Stellen oder
andere zuständige Behörden wenden darf. Darüber hinaus müssen die Vorschriften
vorsehen, dass der Beamte die Informationen über die Verstöße unter den in der
Richtlinie geregelten Voraussetzungen auch öffentlich zugänglich machen darf.
Die Regelungen sollten im Sinne unserer ersten Forderung umfassend nationale
Regelungssachverhalte einbeziehen.

5. Anonymität ermöglichen

Die Richtlinie stellt es den Mitgliedstaaten frei, ob Arbeitgeber und die
zuständigen externen Behörden anonyme Meldungen über Rechtsverstöße
entgegennehmen und diesen nachgehen sollen. Wählt ein Hinweisgeber den Schutz
der Anonymität, muss der deutsche Gesetzgeber eine allgemeine Pflicht zur
Entgegennahme und angemessenen Nachverfolgung auch anonymer Meldungen
verordnen. Größere Unternehmen sowie externe Meldebehörden sollten zur
Einrichtung von anonymen Meldewegen verpflichtet werden.

6. Unterstützungsfond für Hinweisgeber schaffen

Die EU-Richtlinie hebt die Bedeutung weitergehender Ressourcen zur
Unterstützung von Hinweisgebern durch staatliche wie nichtstaatliche Stellen
besonders hervor. Die Bundesregierung muss einen Unterstützungsfonds für
Hinweisgeber einrichten, aus dem die Beratung und Unterstützung von
Hinweisgebern sowie der Ausgleich von persönlichen Nachteilen erbracht werden
kann. Diese erforderlichen Mittel ließen sich unter anderem aus jenen Straf-
und Bußgeldzahlungen speisen, die auf Basis erfolgreicher Whistleblowing-Fälle
an den Staat geleistet worden sind.{}

7. Weitere gesetzliche Schutzmaßnahmen

Darüber hinaus sind weitere juristische Festlegungen zu treffen, wie

  • Sanktionen und im Verfahrensfall Erhöhung der Unternehmensbuße für
    Organisationen, die keine bzw. unzureichende internen Meldekanäle einrichten;
    gleichzeitige Minderung der Buße, wenn Kanäle vorhanden sind
  • Einrichtung einer zentralen Beratungsstelle („helpdesk“) für Hinweisgeber
    mit Lotsenfunktion zu zuständigen Behörden
  • Verbot der Benachteiligung von Hinweisgebern, die im guten Glauben handeln;
    dies betrifft sowohl die Offenbarung des Missstandes als auch die Beschaffung der
    Information
  • Klare gesetzliche Regelungen zur Wahrung der Vertraulichkeit von Meldungen
    sowie der Identität des Hinweisgebers, wenn diese dem Empfänger der Meldung
    bekannt ist

Motivation

Im Oktober 2019 hat die Europäische Union eine Richtlinie zum Schutz von
Personen verbaschiedet, die in beruflichem Zusammenhang Verstöße gegen
geltendes EU-Recht melden. Der deutsche Gesetzgeber muss nun innerhalb von
zwei Jahren gesetzliche Regelungen schaffen, die Hinweisgeber vor Repressalien
schützen. Diese müssen mindestens den Anfor- derungen der Richtlinie
entsprechen. Transparency Deutschland und Whistleblower-Netzwerk e. V. setzen
sich seit Jahren für eine umfassende Gesetzgebung ein und haben dazu am
03.04.2020 Forderungen für die Umsetzung der EU-Richtlinie in nationales Recht
in Form eines Positionspapiers veröffentlicht, das dieser Antrag aufgreift:
https://www.whistleblower-net.de/wp-content/uploads/2020/04/
Positionspapier_Umsetzung-EU-Richtlinie-Hinweisgeberschutz_03.04.20.pdf

Im einzelnen sollen die Forderungen kurz erörtert werden:

1. Anwendungsbereich auf Verstöße gegen nationales Recht ausweiten

Wenn sich der Hinweisgeberschutz nur auf EU-Recht bezöge, müssten meldende
Personen selbst herausfinden, ob der zu meldende Verstoß europäische oder
nationale Rechtsbereiche verletzt. Diese selbst für Juristen schwierige
Zuordnung können potentielle Hinweisgeber an ihrem Arbeitsplatz nicht sicher
treffen. Wir halten es daher für zwingend erforderlich, dass der Gesetzgeber
Klarheit schafft. Er muss die Anwendung auf nationales Recht ausweiten und
Hinweise auf Verstöße jedenfalls gegen deutsches Strafrecht sowie auf
sonstiges Fehlverhalten, dessen Aufdeckung im allge- meinen öffentlichen
Interesse liegt, schützen. Die Ausweitung auf nationales Recht ist auch
deshalb erforderlich, um das Zivilrechtsübereinkommen des Europarats
umzusetzen und seine Ratifizierung in die Wege leiten zu können.

2. Hinweisgeberschutz in einem Gesetz vereinheitlichen

Die Whistleblowing-Richtlinie enthält Regelungen auf unterschiedlichen
Rechtsgebieten, die jedoch vielfach miteinander verzahnt sind und aufeinander
verweisen (vgl. Art. 6 Abs. 1 b) WBRL), so dass eine einheitliche Darstellung
in einem eigenständigen Gesetz sinnvoll ist. Zwar böte eine individuelle
Zuteilung der einzelnen Bestimmungen auf ihre jeweiligen Einzelrechtsgebiete
im Rahmen eines Artikelgesetzes auf den ersten Blick den Vorteil einer
eindeutigen Zuordnung innerhalb des Gesamtrechtssystems. Eine derartig
fragmentarische Zuteilung ginge jedoch zulasten der Verständlichkeit der
Regelungen aus Perspektive des individuellen Whistleblowers und anderer
betroffener Normadressaten und kann sich daher nachteilig auf den
beabsichtigten Erfolg des Gesetzes auswirken.

3. Externe Behörden stärken

Für ein effektives Kooperationsverhältnis zwischen Whistleblower und Behörde
muss diese in der Lage sein, den Whistleblower spürbar zu unterstützen und
namentlich vor akuten Benachteiligungen durch seinen Arbeitgeber in Schutz zu
nehmen. Durch den weitgehenden Gleichlauf der Interessen von Whistleblower und
Behörde werden gegenseitige Kooperationsanreize zugunsten einer zielführenden
Aufdeckung von Verstößen bei gleichzeitigem Schutz des Whistleblowers vor
drohenden Repressalien erreicht. Der Vertraulichkeitsschutz muss auch und vor
allem durch Whistleblowing-Behörden bestmöglich garantiert werden. Hierzu muss
klargestellt werden, dass eine Weitergabe der Identität des Whistleblowers nur
im absoluten Ausnahmefall in Frage kommt und die Whistleblowing-Behörde als
spezialisierte Anlaufstelle im Regelfall die einzige Institution ist, die über
persönliche Informationen des Whistleblowers verfügt.

Studien und Erfahrungswerte zeigen, dass eine effektive Ausgestaltung der
Anlauf-, -Investigativ- und Rechtsdurchsetzungsfunktion von Whistleblowing-
Behörden von zentraler Bedeutung für das Gelingen eines Whistleblowing-
Gesetzes ist. Zugleich treten Whistleblowerfreundlich ausgestaltete, externe
Meldekanäle in fruchtbaren Wettbewerb mit internen Meldekanälen, die umso mehr
optimiert werden, je höher die Wahrscheinlichkeit einer externen Meldung ist.
Aus gutem Grund sieht die Richtlinie daher keine Rangfolge zwischen internem
und externem Whistleblowing vor (Art. 10 Alt. 2 WBRL), um dem Whistleblower
selbst die Wahl des geeigneten Adressaten zu überlassen und durch effektive
externe Kanäle Anreize zur Schaffung tatsächlich wirkungsvoller, interner
Kanäle zu schaffen (vgl. Art. 7 Abs. 2 WBRL).

Es wird klargestellt, dass Whistleblower auch dann den vollen
Benachteiligungsschutz genießen, wenn sie sich mit ihren Informationen an
andere als die ausdrücklich genannten Stellen wenden, sofern sie gutgläubig
davon ausgehen durften, dass auch diese Stelle zur Abhilfe in der Lage ist.
Nach dem Richtlinientext ist unklar, welche Folgen es hat, wenn Whistleblower
sich beispielsweise an eine andere unternehmensinterne Stelle als die
genannten internen Whistleblowing-Kanäle oder an eine andere externe Behörde
als die vorgesehenen Whistleblowing-Behörden wenden (vgl. Art. 11 (6), 12 (3)
WBRL einerseits, Art. 10, 21 (2) WBRL andererseits). Es entspricht jedoch dem
Sinn und Zweck der Richtlinie ebenso wie dem berechtigten Schutzinteresse von
Whistleblowern, dass der Whistleblower nicht allein deshalb vollständig
schutzlos gestellt wird, weil er sich (gegebenenfalls irrtümlich) an einen
anderen zwar an sich geeigneten, aber nicht ausdrücklich genannten Adressaten
gewendet hat.

4. Beamtenrecht erweitern

Im öffentlichen Sektor wird das Meldeverfahren derzeit durch die
beamtenrechtlichen Pflichten bestimmt, sodass sich ein Beamter mit der Meldung
rechtswidriger Umstände grundsätzlich an seinen Vorgesetzten wenden muss. Nur
bei dem Verdacht einer Korruptionsstraftat darf sich ein Beamter nach dem
Beamtenstatusgesetz und den beamtenrechtlichen Regelungen des Bundes und der
Länder an die zuständige oberste Dienstbehörde, eine Strafverfolgungsbehörde
oder eine von der obersten Dienstbehörde bestimmte weitere Behörde oder
außerdienstliche Stelle wenden.

Die Vorschrift des Art. 15 (1) a) WBRL zur Zulässigkeit einer Offenlegung
sollte dahingehend ergänzt werden, dass auch die nicht ausreichende Ermittlung
oder Ahndung eines gemeldeten Verstoßes als Grund für eine Offenlegung
ausreichend ist. Bisher können sich Whistleblower nach Art. 15 (1) a) WBRL
lediglich dann an die Öffentlichkeit wenden, wenn interne und externe
Whistleblowing-Stellen innerhalb der vorgegeben drei- bzw. sechsmonatigen
Frist keine geeigneten Maßnahmen wegen des gemeldeten Verstoßes ergriffen
haben. Ein berechtigtes Offenlegungsinteresse besteht jedoch auch und gerade
dann, wenn innerhalb der Frist zwar (Ermittlungs-)Maßnahmen ergriffen wurden,
jedoch aus unerfindlichen bzw. nicht mitgeteilten Gründen nicht oder nur
unzureichend zu ihrem Abschluss gebracht wurden.

5. Anonymität ermöglichen

Vor allem, aber nicht nur bei organisationsinternen Kanälen nutzen
Whistleblower anonyme Meldekanäle erfahrungsgemäß häufig als Methode der ersten
Kontaktaufnahme, um Vertrauen in den jeweiligen Meldeadressaten aufzubauen und
erst im Verlauf der weiteren Ermittlungen ihre Identität offenzulegen. Gerade
bei erheblichen Verstößen und einhergehend hohem Schutzinteresse des
Whistleblowers besteht ein besonderes Bedürfnis nach anonymen
Meldemöglichkeiten. Dem trägt auch das europäische Recht bereits jetzt
teilweise Rechnung, indem es unter anderem zur Bekämpfung von
Geldwäschedelikten die Einrichtung anonymer Meldekanäle zwingend vorschreibt,
Art. 61 (3) Gw-RL 4. Erreicht eine Whistleblowing-Stelle eine plausible
anonyme Meldung mit gegebenenfalls ganz erheblichen Belegen für relevante
Verstöße, ist kein vernünftiger Grund ersichtlich, warum es ihr freigestellt
sein sollte, sich mit dieser Meldung in der Sache nicht auseinanderzusetzen
und keinerlei weitere Ermittlungsschritte einzuleiten.

6. Unterstützungsfond für Hinweisgeber schaffen

Whistleblower sind während und nach ihrer Meldung oft mit schwerwiegenden
beruflichen und privaten Konsequenzen konfrontiert, die auch durch die
individuelle Verfolgung von Schadenersatzansprüchen nicht hinreichend
abgemildert werden können. Weitergehende Unterstützungsressourcen zu
Bereitstellung insbesondere rechtsberatender, psychologischer und
kompensatorischer Leistungen sind daher sinnvoll und erforderlich.

7. Weitere gesetzliche Schutzmaßnahmen

Das Erfordernis eines hinreichenden Grundes zu der Annahme eines
Rechtsverstoßes (Art. 6 (1) a) WBRL) soll in der endgültigen Gesetzesfassung
mit dem Begriff des „guten Glaubens“ übersetzt werden. Die Verwendung des im
deutschen Recht seit langem etablierten Standards der Gutgläubigkeit stellt
sicher, dass bei der Bildung des erforderlichen Maßstabs systematisch kohärent
auf die bisherige Rechtsprechung zurückgegriffen werden kann und die Anlegung
überzogener ex-post Einschätzungen an die Vernünftigkeit der Annahme eines
Rechtsverstoßes vermieden wird. Dass die deutsche Version des
Richtlinientextes auf den inhaltlich eigentlich passenden Begriff des guten
Glaubens verzichtet, liegt allein darin begründet, dass der scheinbare
Schwesterbegriff des „good faith“ in der englischen Rechtstradition die Prüfung
von Motiven impliziert, welche in diesem Kontext gerade vermieden werden
sollte. Es wird klargestellt, dass sich der Maßstab der Gutgläubigkeit auch
auf die Zulässigkeit der Beschaffung von Informationen nach Art. 21 (3) WBRL
bezieht. Die Richtlinie gestattet in Art. 21 (3) WBRL auch die (gegebenenfalls
arbeitsvertragswidrige) Beschaffung von Informationen, solange hierdurch kein
eigenständiger Straftatbestand erfüllt wird. Der Maßstab der Gutgläubigkeit
bezieht sich bisher ausdrücklich nur auf das tatsächliche und rechtliche
Vorliegen eines Verstoßes (Art. 6 (1) a) WBRL) und die Erforderlichkeit des
Umfangs der konkret weitergegebenen Informationen zur Aufdeckung des Verstoßes
(Art. 21 (2) WBRL), überantwortet die Regelung weiterer relevanter Aspekte
hingegen den Mitliedstaaten (Erwägungsgrund 94 WBRL). Da Whistleblower im
Vorhinein nicht zweifelsfrei einschätzen können, ob die von ihnen
durchgeführten Beschaffungsmaßnahmen ausschließlich relevante Informationen
zutage führen, muss auch hier konsequenterweise ein subjektiver
Gutglaubensmaßstab gelten, um anschließende Sanktionen wegen vermeintlich
pflichtwidrigen Verhaltens zu verhindern.

siehe auch:

Created by escap_localadmin
Added on Sep 25, 2020
Submitted on Sep 25, 2020